Pese a aumento presupuestario de 46,9% a 1,2 billones de won, criterios de docentes integrados e instituciones unificadas llevan dos años sin avances
Gobiernos locales disputan transferencia de 2 billones de won en presupuesto propio de cuidado infantil; participación en mejora de proporción de bebés en centros públicos apenas alcanza 35,5%
Mientras que los programas con presupuesto disponible, como la expansión de educación y cuidado sin costo, avanzan a buen ritmo, existe preocupación de que el sistema pueda resultar en una integración "incompleta" debido a los obstáculos en la reforma de credenciales docentes y las negociaciones sobre distribución fiscal entre gobiernos locales y secretarías de educación, que constituyen la base de la integración física y operativa.
De acuerdo con el informe titulado "Tareas pendientes para completar la integración educativa-cuidado infantil", publicado el 28 de octubre por la Oficina de Presupuesto y Política del Congreso Nacional, el presupuesto de educación y cuidado de la primera infancia bajo la jurisdicción del Ministerio de Educación para 2027 se fijó en 9,9 billones de won, un aumento del 7,2% respecto al año anterior. El presupuesto específico para la integración educativa-cuidado infantil, que es la pieza central, se estableció en 1,2 billones de won, lo que representa un aumento del 46,9% comparado con el presupuesto complementario del año actual.
En junio de 2024, el gobierno modificó la Ley Orgánica del Gobierno e implementó un plan de acción para la integración educativa-cuidado infantil, transfiriendo los servicios de cuidado infantil del Ministerio de Bienestar Social al Ministerio de Educación. Sin embargo, en agosto de este año, el Ministerio de Educación modificó la meta de conclusión del sistema unificado de educación y cuidado infantil de 2026 a 2030, según su plan de trabajo del segundo semestre. Esto requiere una revisión exhaustiva de si los recursos y sistemas pueden respaldar adecuadamente esta iniciativa en los próximos cuatro años.
Presupuesto de educación infantil de 9,9 billones de won con alcance hasta 2030: riesgos de la cuenta especial con "fecha de caducidad" y fondos vinculados a asignaciones
Para establecer la base financiera para la integración educativa-cuidado infantil, el gobierno creó en enero de este año una "Cuenta Especial de Educación de la Primera Infancia" e integró los recursos previamente divididos entre la cuenta general y la Cuenta Especial de Apoyo a la Educación Preescolar. El presupuesto para el próximo año incluye la Cuenta Especial de Educación de la Primera Infancia (9,4 billones de won) más el Fondo de Respuesta Futura recién creado con la subcuenta de Educación y Talento (5 billones de won), que se canalizan a través de dos vías: las cuentas especiales de educación de gobiernos metropolitanos y gobiernos regionales, y las cuentas generales de gobiernos locales, para financiar jardines de infancia (1,9 billones de won) y guarderías (8 billones de won).Entre los detalles se incluyen: aumento del 3% en la tarifa de apoyo para cuidado infantil de edades 0 a 2 años (aumento de 132,4 millones de won), aumento de las tarifas de apoyo de nómina del personal docente y expansión de mejoras salariales (aumento de 90,7 millones de won), y expansión de educación y cuidado sin costo hasta los 3 años (aumento de 172,6 millones de won).
Aunque la inversión fiscal ha aumentado aproximadamente a 10 billones de won, existen interrogantes respecto a la estabilidad y sostenibilidad de la estructura de financiamiento específica. En primer lugar, la Cuenta Especial de Educación de la Primera Infancia, a diferencia de su predecesora Cuenta Especial de Apoyo a la Educación Preescolar, ha mejorado su estabilidad al establecer en la ley que debe recibir obligatoriamente un 60% del presupuesto de ingresos tributarios educativos de la cuenta general, excluyendo las transferencias de la Cuenta Especial de Apoyo a Educación Superior y Educación Permanente.
Sin embargo, se señala como limitación que se trata de una cuenta temporal con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2030, coincidiendo con la fecha objetivo de conclusión de la integración educativa-cuidado infantil. Dado que la Cuenta Especial de Apoyo a la Educación Preescolar anterior comenzó como temporal por tres años y fue extendida dos veces, es incierto cómo se asegurarán financiamientos permanentes después de 2030.
Especialmente preocupante es la incertidumbre legal y estructural del Fondo de Respuesta Futura con subcuenta de Educación y Talento, que recibirá la "iniciativa de mejora de proporción de docentes a niños" (526,9 millones de won) de la Cuenta Especial de Educación de la Primera Infancia a partir del próximo presupuesto. El proyecto de ley "sobre Instalación y Operación del Fondo de Respuesta Futura" que fundamenta este fondo fue presentado al Congreso Nacional por el gobierno en septiembre y actualmente se encuentra en fase de revisión.
Más aún, la subcuenta de Educación y Talento, con un monto total de 4,9 billones de won, está diseñada no solo para el sector de la primera infancia (5 billones de won, 10,7% de la cuenta) sino también para educación superior, educación permanente e iniciativas de desarrollo de talento. Particularmente, el método de cálculo de financiamiento de esta subcuenta a partir de 2028 establece que se transfiera de la cuenta general una cantidad equivalente al 20,79% del menor entre el presupuesto de ingresos fiscales nacionales y su tendencia, menos la cantidad deducida conforme a la "Ley de Asignaciones para Educación Local". En otras palabras, existe un dilema estructural donde a mayor expansión de las asignaciones para educación local, menor será la financiación transferida al Fondo de Respuesta Futura.
Legislación detenida sobre docentes integrados e instituciones de educación infantil unificada; también paralelo el debate sobre transferencia de 2 billones de won en presupuesto propio de gobiernos locales
Las "tareas que requieren legislación" y la "unificación de sistemas de gestión local" que no han avanzado ni un paso después de la integración organizacional de los organismos centrales representan el mayor obstáculo para la integración educativa-cuidado infantil.Initialmente, el Ministerio de Educación presentó un cronograma mediante el plan de acción de junio de 2024 para confirmar las credenciales de docentes integrados y los criterios de funcionamiento de instituciones unificadas (denominadas tentativamente "escuelas de primera infancia") antes de finales de ese año, promulgando una ley de integración en 2025, introduciendo credenciales de docentes integrados en 2026 y generando nuevos docentes integrados a partir de 2027 (graduados en 2031). Sin embargo, después de que en diciembre de 2024 surgieron conflictos acuciantes entre sindicatos docentes y el sector de cuidado infantil en torno a modelos de integración con base en la consolidación institucional y audiencias públicas resultaron fallidas, los debates sobre reforma de credenciales y sistemas de formación de docentes integrados se han paralizado durante cerca de dos años.
Este año y el próximo, el gobierno planeó aumentar las mejoras salariales de los educadores de guarderías en 20 mil won mensuales, pero la tarea central de cambiar el estatus legal de los educadores de guarderías de "trabajadores" a "docentes" no ha podido iniciarse debido al retraso de la promulgación de la ley de integración.
Los criterios de establecimiento y operación de instituciones unificadas tampoco muestran avance significativo desde la investigación sobre mejora legal del Instituto de Política de Cuidado Infantil en diciembre del año pasado, y el plan de trabajo del segundo semestre del Ministerio de Educación anunciado en agosto omitió completamente objetivos específicos relacionados con docentes integrados e instituciones unificadas.
La "transferencia de carga fiscal" entre gobiernos metropolitanos y regionales, por un lado, y gobiernos locales, por otro, sigue siendo un factor de conflicto antiguo. Los denominados "Tres Proyectos de Ley para la Integración Educativa-Cuidado Infantil" (enmiendas a la Ley de Autogobierno Educativo Local, Ley de Asignaciones para Educación Local y Ley de Cuidado Infantil), que buscan transferir las responsabilidades de cuidado infantil a nivel local, personal y activos a los superintendentes de educación de gobiernos metropolitanos y regionales, fueron presentados al Congreso en octubre de 2024 pero permanecen en trámite legislativo durante dos años debido a discrepancias sobre transferencia fiscal.
Aunque el Ministerio de Educación fijó como meta la enmienda de los tres proyectos de ley antes del cierre del año en su plan de trabajo del segundo semestre, el consenso entre bancadas y la coordinación interinstitucional siguen siendo inciertos.
El núcleo del conflicto radica en el manejo de presupuesto de cuidado infantil financiado por los gobiernos locales. Aparte de la contrapartida de fondos nacionales (3,2 billones de won en base a 2025), los gobiernos locales han presupuestado 2 billones de won en fondos propios para respaldar guarderías dentro de sus jurisdicciones.
Los gobiernos locales sostienen que, como las responsabilidades de cuidado infantil se trasladarán a las secretarías de educación, estos 2 billones de won en apoyo propio también deben ser asumidos íntegramente por los gobiernos metropolitanos y regionales. Por el contrario, los tres proyectos de ley en trámite legislativo no especifican concretamente el alcance de los recursos locales a transferir, por lo que se anticipa una negociación intensa entre secretarías de educación y gobiernos locales durante el proceso de aprobación legislativa.
Participación en mejora de proporción de docentes en centros públicos de infancia en último lugar con 35,5%; apoyo incompleto que ignora condiciones del terreno
Tanto la expansión gradual de educación y cuidado sin costo como la iniciativa de mejora de proporción de docentes a niños, en los que se invierten presupuestos considerables, revelan brechas y vacíos en la implementación según el tipo de institución en el terreno.El gobierno ha expandido los beneficiarios de educación y cuidado sin costo de niños de 5 años en julio del año pasado a edades de 4 a 5 años este año, e implementará una expansión completa a edades de 3 a 5 años el próximo año (642,9 millones de won). La iniciativa de mejora de proporción de docentes a niños en guarderías comenzó este año con la categoría de bebés (proporción de 1 docente por 3 niños cambiando a 1 por 2 niños), seguida de la categoría de 1 año el próximo año (1 por 5 a 1 por 4 niños), y la categoría de 2 años en 2028 (1 por 7 a 1 por 6 niños).
Sin embargo, la velocidad de implementación en las instituciones de primera línea está muy por debajo de las expectativas del gobierno. A julio de este año, la tasa promedio de participación en toda la nación en la iniciativa de mejora de proporción de docentes a niños en la categoría de bebés (operación con 2 o menos niños por docente) fue del 55,1%, apenas superando la mitad.
La polarización según tipo de establecimiento es extremadamente severa. Mientras que las guarderías familiares registraron una tasa de participación del 74,1%, los centros públicos de infancia, que tienen la preferencia más alta entre familias, registraron una tasa de participación del 35,5%, la más baja entre todos los tipos. En comparación con guarderías cooperativas (64,1%), guarderías empresariales (60,4%), guarderías de organizaciones sin fines de lucro (56,5%), guarderías de fundaciones de bienestar social (54,0%) y guarderías privadas (52,1%), la baja participación de centros públicos destaca claramente.
Este resultado surge del método de apoyo fragmentario del gobierno. Actualmente, el gobierno solo subsidia costos de nómina adicional compensando con presupuesto de nómina en guarderías que reciben apoyo de nómina y presupuesto de cuidado infantil en aquellas que no lo reciben.
Sin embargo, para reducir el número de niños por docente en centros públicos de infancia con capacidad completa, es necesario crear nuevas clases dividiendo las existentes, pero los costos de inversión en infraestructura, como ampliación de aulas y renovación de espacios, están excluidos del alcance del apoyo. Como instituciones sin espacios ociosos no pueden físicamente aumentar clases incluso al recibir apoyo de nómina, están renunciando a participar en la iniciativa.
El efecto perceptible de reducción de costos de crianza por parte de las familias también mostró una diferencia clara entre jardines de infancia y guarderías. Según el índice de precios al consumidor de la Agencia Nacional de Estadística (base 2020=100), el índice de honorarios de jardines de infancia cayó de 67,77 en abril de 2025 a 39,72 en abril de este año, una disminución del 41,4% en un año.
En contraste, el índice de aranceles de servicios de cuidado infantil durante el mismo período disminuyó de 85,49 a 69,81, una reducción del 18,3%, menos de la mitad de la magnitud experimentada en jardines de infancia. Aunque el apoyo para cuidado básico y educación preescolar ha aumentado, persisten cargas adicionales que deben cubrir las familias, incluyendo cuotas de actividades de campo, cuotas de actividades especializadas y otros gastos necesarios en programas de tiempo extendido.
En última instancia, qué tan preciso será el "nuevo cronograma de integración educativa-cuidado infantil" que el Ministerio de Educación tiene previsto anunciar el próximo mes determinará el éxito final de la política.
Choi Hae-in, analista de la Oficina de Presupuesto y Política del Congreso Nacional, señaló: "Para la conclusión sustancial de la integración educativa-cuidado infantil, la confirmación de credenciales de docentes integrados y criterios de instituciones unificadas debe preceder necesariamente, por lo que debe prepararse sin demora un cronograma de implementación legislativa por etapas hasta 2030 y gestionar estrictamente el progreso. El nuevo cronograma a presentarse en noviembre debe incluir integralmente: el método para asegurar financiamiento después de que la Cuenta Especial de Educación de la Primera Infancia caduque en 2030; criterios claros de distribución fiscal entre gobiernos metropolitanos, regionales y locales; diseño de iniciativas reflejando condiciones de infraestructura según tipo de institución; y medidas integrales de reducción sustancial de cargas para familias, incluyendo gastos adicionales necesarios".
* Este artículo ha sido traducido por IA.