El presidente calificó en su conferencia de prensa del primer aniversario de su toma de posesión como "una de las cosas más insensatas" la propuesta de utilizar ingresos fiscales excedentarios para pagar bonos del Estado. Esa declaración se ha convertido literalmente en el proyecto de presupuesto. La deuda nacional del próximo año aumentará en 106 billones de wones, de los cuales 104 billones se acumularán en efectivo en un fondo de respuesta futura sin destino asignado. El artículo 58 de la Constitución establece que la emisión de bonos del Estado requiere la aprobación previa de la Asamblea Nacional. Significa que los representantes del pueblo deben verificar dónde y cuánto hace falta antes de endeudarse. La aprobación de la emisión de bonos sin un propósito definido equivale simplemente a firmar en blanco. Cuál de las dos opciones —pagar la deuda o endeudarse para acumular efectivo— es más insensata no debe determinarse por el cálculo de los inversores, sino por los principios de la hacienda pública.
Pagar la deuda es una opción con rentabilidad confirmada. Si la tasa de financiamiento de los bonos del Tesoro es del 4%, pagar 1 billón de wones equivale a ganar con certeza 40 mil millones de wones anuales. Esta rentabilidad no conlleva riesgo, no tiene comisiones de gestión y no requiere que nadie cubra pérdidas. Toda rentabilidad que supere la tasa de los bonos del Estado es compensación por asumir riesgos, y cuando ese riesgo se materializa, la pérdida recae en los contribuyentes del futuro. No puede considerarse sabiduría abandonar una rentabilidad confirmada del 4% para perseguir una incertidumbre del 4% o superior.
La razón más importante radica en la capacidad fiscal del Estado. La deuda nacional aumentó de 729 billones de wones en 2019 a 1.413 billones en el presente año, casi duplicándose en siete años. La deuda se contrae en momentos difíciles, y la capacidad de endeudarse en tiempos difíciles proviene de la deuda pagada durante tiempos de paz. Durante la crisis cambiaria de los noventa, nuestra relación de deuda nacional era de alrededor del 11%. Esa capacidad permitió movilizar 168 billones de wones en fondos públicos para rescatar el sector financiero. Alemania redujo su relación de deuda del 82% en 2010 al 60% en 2019, y gracias a ello pudo pedir prestados 275 mil millones de euros en el año 2020 para responder a la crisis de la covid-19. En el mismo año, nuestro gobierno aprobó presupuestos complementarios en cuatro ocasiones por un total de 67 billones de wones, financiados en su mayoría con bonos del Estado, cuando la relación de deuda rondaba el 40%. Si la misma crisis ocurriera después de superar una relación de deuda del 50%, el mercado exigiría tasas de interés más altas y los márgenes de respuesta se reducirían proporcionalmente. Pagar una parte de la deuda ahora no es inmovilizar dinero. Es comprar de antemano el derecho a endeudarse más barato, en mayor cantidad y más rápidamente en la próxima crisis, y es maximizar la flexibilidad en la obtención de recursos. Cuando los ingresos fiscales alcanzan un máximo histórico, ¿por qué no ejercer este derecho? El gobierno aún no ofrece respuesta.
La idea de endeudarse para acumular efectivo y cubrir sus intereses con rendimientos de inversión no aparece en ningún manual de hacienda pública. En julio de este año, la tasa de financiamiento de los bonos del Tesoro fue del 4,07%, mientras que la rentabilidad objetivo del fondo presentado por el gobierno es del 3,85%. Desde el inicio hay margen negativo. Sumando comisiones de gestión y costos operativos, será necesario generar rendimientos en el rango del 4% medio solo para recuperar la inversión, y para superarlo no queda más opción que invertir en activos de riesgo. Esto equivale a endeudarse para comprar riesgo. Entre los fondos soberanos del mundo, ninguno ha sido constituido de esta manera. El Fondo Soberano de Noruega se financia con ingresos petroleros, no invierte un céntimo en activos nacionales y limita el dinero extraído del presupuesto a su rendimiento real esperado del 3% anual. El Fondo de Estabilidad Económica y Social de Chile acumula solo el superávit confirmado en la liquidación de cuentas menos el reembolso de bonos del Estado, y opera únicamente con activos seguros como bonos extranjeros. El Fondo del Futuro de Australia comenzó con superávit fiscal y ingresos por privatización de empresas estatales. Los tres acumularon recursos excedentes sin sostener los precios de activos nacionales con esos recursos. Si buscamos casos de fondos constituidos mediante endeudamiento para inversión, encontramos el 1MDB (1Malaysia Development Berhad) de Malasia. Ese fondo, que recaudaba mediante bonos garantizados por el gobierno en busca de rentabilidad, dejó como legado pérdidas nacionales y procesos penales. El camino que se propone para nuestro fondo se parece más a este que al de Noruega.
El riesgo no se limita a la rentabilidad. El gobierno es el árbitro que establece las reglas del mercado, otorga licencias y ejerce supervisión. Si el árbitro entra a jugar portando 100 billones de wones, el juego se corrompe. El artículo 13 de la ley del fondo permite la compraventa de valores y deja el resto a decretos presidenciales. No hay disposición que impida invertir en activos nacionales, solo consta que las pérdidas se cubrirán con reservas. A dónde conduce esta combinación lo demostró Irlanda. El Fondo de Reserva de Pensiones del Seguro Nacional de Irlanda era un fondo ejemplar que acumulaba anualmente el 1% del producto nacional bruto, pero cuando llegó la crisis financiera, por orden del ministro de Hacienda depositó 20.600 millones de euros en dos bancos nacionales, y dos años después su valor evaluado se redujo a la mitad. Un fondo sin reglas se convierte en la primera víctima del control político en tiempos de crisis.
Lo más preocupante es que este dinero se utilice para sostener los precios de las acciones. En los años noventa, el gobierno japonés movilizó fondos públicos como ahorros postales y seguros sencillos para intentar sostener los precios accionarios. Aquel intento, conocido como "operación de mantenimiento de precios", no logró prevenir el colapso de la burbuja y dejó únicamente el estigma de haber distorsionado el mercado. En nuestro actual mercado bursátil, caldeado por el auge de los semiconductores, la tentación es aún mayor. Sin embargo, la fuente de este fondo es deuda que las futuras generaciones deberán pagar. Si las acciones suben, la ganancia beneficia a la generación actual que posee acciones; si caen, la pérdida es cubierta con impuestos de la siguiente generación que no las posee. Que la hacienda pública proteja el precio de activos específicos constituye la redistribución más regresiva posible. Si, como muchos temen, se procede a sostener los precios accionarios con impuestos de futuras generaciones para proteger ganancias de inversión de la generación actual, quedará registrado como el mayor error en la historia fiscal de Corea del Sur.
La decisión de las autoridades fiscales resulta verdaderamente incomprensible. En un año en que los ingresos aumentan un 49%, la dependencia que impulsa el endeudamiento en proporción similar a tiempos de déficit es precisamente el departamento encargado de custodiar las finanzas públicas. La deuda contraída en el pico de la bonanza reaparece como interés y principal cuando termina, y entonces esa responsabilidad será interrogada con severidad en los registros de rendición de cuentas e inspección parlamentaria. El departamento que solía invocar la sostenibilidad fiscal para bloquear gastos en presupuestos complementarios deberá explicar algún día ante el país por qué lideró el aumento de endeudamiento en período de bonanza fiscal sin precedentes. La exigencia de responsabilidades no termina con las personas. Tras desconfiar de que el gobierno manipulaba proyecciones a su conveniencia, Reino Unido estableció en 2010 la Oficina de Responsabilidad Presupuestaria (OBR), un organismo fiscal independiente, e Irlanda creó en 2011 un comité asesor fiscal independiente tras atravesar un colapso fiscal. En el momento en que se confirme que la autoridad fiscal no puede contenerse a sí misma, la sociedad exigirá un organismo fiscal política y independientemente neutro. Este proyecto de presupuesto quedará registrado como el evento que hizo impostergable la creación de tal institución en nuestra sociedad.
La Asamblea Nacional debe exigir tres cosas en la deliberación presupuestaria. Que la acumulación provenida de superávit confirmado en liquidación de cuentas, no de deuda. Que la gestión se limite a bonos del Estado y depósitos, y se prohíba por ley la inversión en acciones y activos de riesgo. Que la administración sea responsabilidad de un organismo independiente de la política, con divulgación continua de detalles sobre acumulación, retiros y gestión. Un fondo sin estas tres características no es ahorro para el futuro, sino una caja de caudales cuya llave controla el gobierno actual. Pagar la deuda no es insensatez. Lo insensato es firmar en blanco bonos del Estado sin destino definido en un año de ingresos fiscales excedentarios, y perseguir rentabilidad con esa deuda es algo que va más allá de la insensatez: es peligroso. La Asamblea Nacional debe rechazar esa firma y exigir una reformulación completa del proyecto de presupuesto. Si no rechaza ahora, la próxima generación pagará el costo de esa firma.
Antecedentes principales del autor
▲ Doctorado en Economía, Universidad de Yale, Estados Unidos ▲ Profesor del Departamento de Estudios Tributarios y Escuela de Posgrado en Asuntos Tributarios de la Universidad de Seúl ▲ Presidente de la Sociedad Coreana de Hacienda Pública ▲ Exinvestigador del Instituto de Investigación de Impuestos y Finanzas
▲ Inspector de análisis tributario del Servicio de Presupuesto y Política Fiscal del Congreso ▲ Exmiembro de la Comisión de Reforma Normativa Local y la Comisión Especial de Reforma Fiscal
* Este artículo ha sido traducido por IA.